近年来，我省不断加大乡镇敬老院建设力度，增强了对农村特困人员的兜底保障功能。然而，大多数乡镇敬老院受条件限制，一般只接受生活能够自理的老人，而那些失能、半失能老人的入院需求得不到充分满足。与此形成鲜明对比的是，目前全省乡镇敬老院床位空置率高达约44%。要破解这种床位难求与床位空置的结构性矛盾，必须从农村养老服务的现实需求出发，在更好保障和改善民生方面取得新进展。
明确职能定位
伴随大量青壮年劳动力人口流入到城市，农村人口老龄化程度日益加剧，高龄化、空巢化特征日渐突出，相应地农村老人对养老服务的需求日益旺盛，农村养老服务市场供需矛盾突出。如何增加农村养老服务的有效供给，提升农村养老服务水平，已经成为地方政府的一项重要任务。一方面，乡镇敬老院不仅拥有大量的空置床位，基础设施建设也具备一定的规模；另一方面，乡镇敬老院目前承担政府“托底线”的职能，主要负责集中供养农村特困人员，同时也兼具满足社会老人养老服务需求的职责。将特惠与普惠职能相结合，既符合乡镇敬老院发展方向，又顺应农村养老服务发展的现实需要。因此，应将乡镇敬老院职能重新定位为：优先保障农村特困人员供养需求兼顾社会老人养老需求、社会化运营兼具“医养结合”功能的综合性区域养老服务中心。
推进社会化运营
从目前我省乡镇敬老院实际经营情况来看，除了极少数敬老院运营良好，大多数都存在“政事不分、管办合一”的弊端，监管不力诱发腐败现象等。在推进乡镇敬老院社会化运营中，要注意以下问题：首先，实行社会化运营的敬老院，其运作规则必须是在优先保障农村失能、半失能五保老人入住需求得到满足的基础上，再将服务对象范围扩大到社会老人；其次，推进乡镇敬老院改革发展并不是要政府放弃或减弱其应尽的责任和义务，相反，政府更应该加大财政投入及政策支持力度，引导社会力量积极参与社会养老服务供给；最后，必须明确社会化改革的是国有资产的运营模式，不应涉及产权的变更。
推动医养融合发展
推动乡镇敬老院医养融合发展，应做好以下几个方面的工作：首先，解决升级、改造乡镇敬老院资金投入不足的问题。各级政府应加大对农村养老服务的投入，对于实行公建民营后的敬老院，则按照相关规定给予资金支持、税费减免、水电气暖费优惠等政策扶持，并加快对护理型床位的改造及升级。其次，整合现有医疗资源和养老资源。加快推动乡镇敬老院与乡镇卫生院联手，共建“医养结合”型的护理型养老机构。再次，加强“医养结合型”护理人员培训，提高护理人员的专业化水平。各级民政部门应定期或不定期组织护理人员进行培训，并且鼓励优质养老服务机构和社会专业人士积极参与。
打造区域性综合养老服务中心
将乡镇敬老院打造成区域性综合养老服务中心，是现阶段推动农村养老服务水平整体提升的关键所在。为充分发挥这种服务中心在农村养老服务体系中的骨干作用，它应具备以下基本功能：一是服务范围可扩展为本区域内的所有老人；二是在完善养老服务托底、确保有入住需求的特困人员集中供养的基础上，重点向有服务需求的农村“低保”老人、建档立卡贫困人口中的失能半失能老人、空巢老人、失独老人、高龄老人提供养老和护理服务；三是向入住老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、体育健身等全方位服务；四是负责对辖区内居家养老、日间照料中心、幸福院等养老服务工作进行指导；五是承接政府购买养老服务项目，并协助民政、老龄部门调查掌握农村老年人基本情况。
将乡镇敬老院打造成区域性综合养老服务中心，尤其要着力于以下方面：一是吸引民间资本积极参与乡镇敬老院的改造与建设；二是充分发挥政策支持的激励作用，引导社会力量参与养老服务事业；三是加大对贫困乡镇的投入力度，充分发挥财政资金的兜底保障作用，谨防财政资金被套用滥用。⑩5
（作者单位分别为省社科院社会所、省民政厅社会救助处）